In Kürze

Jedes Gesetz auf Bundesebene durchläuft erkennbare Phasen, bevor es verabschiedet wird. Von der Initiative über Referentenentwurf und politische Vorbereitung, Konsultation und Vorabstimmung sowie Regierungs- oder Institutionsbeschluss bis zur Formalen Einbringung, zur Parlamentarischen Beratung und Verhandlung in Bundestag und Bundesrat und schließlich zu Verabschiedung, Verkündung und Inkrafttreten. In jeder Phase sind andere Akteure mit verschiedenen Interessen eingebunden. Wer den aktuellen Verfahrensstand kennt, weiß, welche Institution gerade am Zug ist, mit wem man sprechen sollte und bis wann eine Frist läuft.

Wichtige Erkenntnisse

  • Formale Einbringung: Vorlagen der Bundesregierung laufen nach Art 76 GG zunächst über den Bundesrat: 6 Wochen Stellungnahmefrist, auf Verlangen 9 Wochen.
  • Parlamentarische Beratung und Verhandlung: Der Bundestag behandelt Gesetzentwürfe in 3 Beratungen; nach der Erstberatung geht der Entwurf an den federführenden Ausschuss (§ 80 BTGO). Zehn Sitzungswochen nach Überweisung können Fraktionen Berichterstattung durch den Ausschuss verlangen (§ 62 BTGO).
  • Binnen 3 Wochen nach dem Gesetzesbeschluss kann der Bundesrat den Vermittlungsausschuss anrufen (Art 77 GG).
  • Einfluss auf ein Vorhaben ist in drei Fenstern möglich: in der Ressortabstimmung, in der Ausschussphase und im Vermittlungsverfahren. Nach der Schlussabstimmung wirkt keine Position mehr in den Entwurf hinein.
  • In der Ausschussphase sind Berichterstatter und Ausschusszuständigkeiten die Ansprechpartner; auf Verlangen eines Viertels der Ausschussmitglieder muss der federführende Ausschuss eine öffentliche Anhörung durchführen.
  • GovernLens bündelt Verfahrensstand, Phasen und alle Verfahrensdokumente auf einer Verfahrensseite und benachrichtigt Sie, sobald ein neues Dokument erscheint oder sich der Stand ändert.

Vom Referentenentwurf bis zur Formalen Einbringung im Bundestag

Bevor ein Gesetzentwurf den Bundestag erreicht, durchläuft er die ersten Phasen des Verfahrens. Alles beginnt mit einer Initiative: Der Anstoß zu einem Vorhaben geht etwa von einem Ministerium, aus der Koalitionsvereinbarung oder von Verbänden aus. Ein Gesetzestext liegt hier noch nicht vor. Während des Entwurfs und der politischen Vorbereitung ermittelt das federführende Ministerium, welche Stellen und Verbände vom Vorhaben berührt sind, und erarbeitet den Referentenentwurf.1 Während der Ressortabstimmung bringen die anderen Ministerien ihre Positionen ein, und nach § 47 GGO sind die Länder, die kommunalen Spitzenverbände, die Fachkreise und die Verbände zu beteiligen.2 Liegen diese Beteiligungen vor, beschließt das Kabinett die Vorlage, und aus dem Referentenentwurf wird der Regierungsentwurf.

  1. Initiative: der Anstoß zum Vorhaben, etwa aus einem Ministerium, aus der Koalitionsvereinbarung oder von Verbänden; ein Gesetzestext liegt noch nicht vor
  2. Entwurf und politische Vorbereitung: Interessenermittlung im federführenden Ministerium und Erarbeitung des Referentenentwurfs1
  3. Konsultation und Vorabstimmung: Ressortabstimmung mit Beteiligung von Ländern, kommunalen Spitzenverbänden, Fachkreisen und Verbänden nach § 47 GGO2
  4. Regierungs- oder Institutionsbeschluss: Kabinettvorlage und Kabinettsbeschluss nach §§ 22, 51 GGO3
  5. Formale Einbringung: Zuleitung an den Bundesrat, der binnen 6 Wochen Stellung nimmt, auf Verlangen aus wichtigem Grunde binnen 9 Wochen4, danach Einbringung beim Bundestag durch die Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder durch den Bundesrat5

Erstberatung, Überweisung und Ausschussphase im Bundestag

Der Bundestag behandelt Gesetzentwürfe in 3 Beratungen67.** In der ersten Beratung findet eine allgemeine Aussprache nur statt, wenn der Ältestenrat sie empfiehlt oder eine Fraktion oder 5 Prozent der anwesenden Mitglieder sie verlangen. Es werden nur die Grundsätze der Vorlage besprochen und der Entwurf wird an einen Ausschuss überwiesen. Zusätzlich zum federführenden Ausschuss können auch weitere Ausschüsse sich gutachtlich beteiligen.**8

Phase Wer am Zug ist Nächstes erwartbares Dokument
Erste Beratung Plenum, Grundsatzaussprache nach § 79 BTGO Überweisungsbeschluss an den federführenden Ausschuss
Ausschussphase Federführender Ausschuss mit Berichterstatter, gutachtlich beteiligte Ausschüsse Beschlussempfehlung und Ausschussbericht
Zweite Beratung Plenum, Beginn am 2. Tag nach Verteilung von Beschlussempfehlung und Ausschussbericht Änderungsbeschlüsse des Plenums

Die Ausschussphase ist die längste Phase im parlamentarischen Verfahren und diejenige, in der Änderungen entstehen. Am 2. Tag nach der Beschlussempfehlung beginnt die zweite Beratung, früher nur, wenn eine Zweidrittelmehrheit der anwesenden Mitglieder es verlangt.

Verabschiedung, Verkündung und Inkrafttreten

Nach der Ausschussphase geht es zurück ins Plenum. Die zweite Beratung beginnt am 2. Tag nach der Verteilung von Beschlussempfehlung und Ausschussbericht, früher nur, wenn eine Zweidrittelmehrheit der anwesenden Mitglieder es verlangt. Jetzt wird der Entwurf beraten: Das Plenum stimmt über jeden Teil einzeln ab, nimmt Änderungen an oder verwirft sie. Eine allgemeine Aussprache gibt es nur, wenn der Ältestenrat sie empfiehlt oder eine Fraktion oder 5 Prozent der anwesenden Mitglieder sie verlangen. Danach folgt die dritte Beratung, und am Ende steht die Schlussabstimmung über den gesamten Entwurf. Sind in der zweiten Beratung keine Änderungen beschlossen worden, schließt sich die Schlussabstimmung unmittelbar an. Liegen Änderungen vor, kann eine Fraktion oder 5 Prozent der anwesenden Mitglieder eine Unterbrechung der Beratung verlangen, bis die neuen Fassungen zusammengestellt und verteilt sind.

Mit dem Gesetzesbeschluss ist die inhaltliche Debatte beendet, aber das Verfahren läuft noch weiter. Der Präsident des Bundestages leitet das Gesetz unverzüglich an den Bundesrat weiter. Der kann es einfach durchwinken, oder er ruft binnen 3 Wochen den Vermittlungsausschuss an, in dem Bundestag und Bundesrat noch einmal um den Inhalt ringen. Braucht das Gesetz die Zustimmung des Bundesrates, entscheidet dieser in angemessener Frist; braucht es sie nicht, kann er nach Abschluss des Vermittlungsverfahrens binnen 2 Wochen Einspruch einlegen.4 Damit liegt die Entscheidung wieder beim Bundestag: Er weist den Einspruch mit der Mehrheit seiner Mitglieder zurück, und das Gesetz steht. Hat der Bundesrat den Einspruch aber mit 2 Dritteln seiner Stimmen beschlossen, braucht auch die Zurückweisung 2 Drittel, mindestens die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages.

Ist der Bundesratsdurchgang abgeschlossen, wird das Gesetz ausgefertigt: Der Bundespräsident unterzeichnet es, der Bundeskanzler und die zuständigen Bundesminister kontrasignieren, und das Bundesministerium der Justiz verkündet es im Bundesgesetzblatt. Die verkündeten Bestimmungen treten nach Art. 82 GG an dem Tag in Kraft, der im Gesetz bestimmt ist, andernfalls am 14. Tag nach Ablauf des Tages der Ausgabe des Bundesgesetzblatts.11

Wann und wie Einfluss auf ein Vorhaben möglich ist

Der Ablauf oben ergibt drei Zeitpunkte, an denen Positionen in einen Entwurf hineinwirken können: die Ressortabstimmung, solange der Text noch im Ministerium entsteht; die Ausschussphase, in der Anhörungen stattfinden und Änderungen entstehen; und die Fristen des Vermittlungsverfahrens, solange Bundestag und Bundesrat noch verhandeln. Nach der Schlussabstimmung wirkt keine Position mehr in den Entwurf hinein. Einfluss lässt sich auch vor dem eigentlichen Gesetzgebungsverfahren aufbauen. Wer seine Interessen schon bei den Akteuren vertritt, die eine Initiative tragen, prägt das Endergebnis von Beginn an mit. Was an diesen Zeitpunkten konkret möglich ist, hängt davon ab, wer sich einbringt: Unternehmen, Verbände und NGOs können mit denselben Instrumenten arbeiten, allerdings mit unterschiedlichen Schwerpunkten.

Unternehmen: Stellungnahmen schreiben, Berichterstatter im Blick behalten

Wenn Sie in einem In-House-Team arbeiten, das dem eigenen Management berichtet, beginnt Ihre Arbeit bereits in der Ressortabstimmung. Hier entscheidet sich, welche Regelung überhaupt auf den Weg kommt, und hier lässt sie sich noch am ehesten drehen. Sichtbar wird ein Vorhaben erstmals über seinen Registereintrag, also den Moment, in dem das Regelungsvorhaben in der Planung der Bundesregierung auftaucht. Steht es dort, ist das federführende Ministerium Ihr Adressat, und Ihre Stellungnahme sollte vor der Kabinettvorlage eingehen. In dieser Phase lassen sich Argumente noch am einfachsten in die Ausgestaltung einbringen.

In der Parlamentarischen Beratung und Verhandlung verschiebt sich Ihr Ansprechpartner: Berichterstatter und Ausschusszuständigkeiten entscheiden, welche Änderungen in die Beschlussempfehlung gelangen. Schreiben Sie Stellungnahmen, richten Sie sie an die Berichterstatter der Fraktionen, und benennen Sie Sachverständige für Anhörungen. Auf Verlangen eines Viertels der Ausschussmitglieder muss der federführende Ausschuss eine öffentliche Anhörung durchführen; die von einer Minderheit benannten Auskunftspersonen müssen gehört werden. Nach der Veröffentlichung von Beschlussempfehlung und Ausschussbericht lässt sich der Ausgang des Verfahrens nur noch schwer beeinflussen.

Verbände und NGOs: Positionen bündeln und mobilisieren

Die Ressortabstimmung ist der früheste Zeitpunkt, in dem Sie an einem Gesetzentwurf konkret mitwirken können. Wer das nutzen will, muss wissen, welche Akteure sich zu einem Vorhaben bereits geäußert haben. Dafür gibt es eine amtliche Grundlage: Interessenvertreter geben nach § 3 Lobbyregistergesetz die aktuellen, geplanten oder angestrebten Regelungsvorhaben an, hinsichtlich derer sie Interessenvertretung betreiben, und legen dort grundlegende Stellungnahmen und Gutachten ab.12 Aus dem Lobbyregister lässt sich deshalb ablesen, wer sich zu einem Vorhaben schon positioniert hat, bevor der Entwurf im Plenum liegt.13 Sie können sich dies zunutze machen, indem Sie Ihre Stellungnahme an den bereits erkennbaren Lagern ausrichten und Lücken in Ihrer Argumentation schließen.

In der Ausschussphase zählt für Sie vor allem eines: bündeln. Sammeln Sie die Positionen Ihrer Mitglieder oder Unterstützer, bringen Sie sie gebündelt in Stellungnahmen ein und benennen Sie Sachverständige für Anhörungen. Läuft später das Vermittlungsverfahren, verhandeln Bundestag und Bundesrat erneut über den Inhalt; liegt ein Einspruchsgesetz vor, entscheidet sich in der Zurückweisung, ob der Entwurf in dieser Fassung Gesetz wird. Wenn Sie als Verband in diesen Wochen noch Stellungnahmen koordinieren oder Mitglieder mobilisieren, brauchen Sie den genauen Verfahrensstand, denn nach Ablauf der Fristen wirkt keine Position mehr in den Entwurf hinein.

Wie GovernLens einen klaren Überblick über Akteure, Positionen und Handlungsempfehlungen schafft

Wenn Sie das Gesetzgebungsverfahren überwachen wollen, müssen Sie sonst ständig verschiedene Websites und Dokumente checken: das Register der Regelungsvorhaben, die Drucksachen des Bundestages, die Ausschussprotokolle, die Stellungnahmen im Lobbyregister, die Tagesordnungen des Bundesrates. Die Verfahrensübersicht in GovernLens bündelt all das an einer Stelle und beantwortet die Fragen, die Sie sich als Public-Affairs-Team ohnehin stellen: Wer ist am Zug, und was passiert als Nächstes? Die Überwachung beginnt dabei nicht erst mit einem laufenden Verfahren: GovernLens meldet proaktiv jede politische Entwicklung und aufkommende Debatte, die für Sie relevant sein könnte, inklusive einer Einordnung, wie sie Ihr Unternehmen, Ihren Verband oder Ihre Organisation betrifft. So erfahren Sie von einer Regulierungsdebatte, bevor aus ihr ein Referentenentwurf wird, und können Positionen aufbauen, solange der Prozess noch offen ist.

  • Verfahrensseite für jedes Vorhaben: Verfahrensstand in einem Satz, eine Phasenleiste mit der markierten aktuellen Phase und alle Dokumente an einem Ort, von Referentenentwurf und Regierungsentwurf über Bundesrats-Drucksachen bis zu den eingegangenen Stellungnahmen
  • Benachrichtigungen, sobald ein neues Dokument erscheint oder sich der Verfahrensstand ändert, damit Sie keine Frist mehr verpassen, in der Ihre Stellungnahme eingehen muss
  • Automatische Konfliktanalyse im Verfahren: welche politischen Lager sich formen, wer welche Forderung verfolgt und welches Interesse dahintersteht, und welche Allianzen sich für Sie anbieten
  • Live-Analysen statt statischer Dokumente: Die Einordnungen werden angepasst, sobald sich die Lage ändert
  • Auf Ihren eigenen Kontext zugeschnittene Analysen sowie interaktive, faktenbezogene Antworten auf Ihre Fragen
  • Policy-Brief und KI-Recherche direkt aus dem Verfahren heraus, um Geschäftsführung oder Verbandsmitglieder zu berichten, während die Lage noch offen ist

Damit haben Sie nicht nur einen Überblick darüber, was in einem Verfahren schon passiert ist, sondern auch darüber, was sich gerade entscheidet. Und weil alle Dokumente, Positionen und Analysen auf einer Seite liegen, können Sie Ihre Berichte und Stellungnahmen direkt daraus ableiten, statt sie aus diversen Quellen zusammenzusuchen.